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摘要
以往各类规划的用途管制手段虽各有特点，但已无法满足新时期国土空间总体规划“一张蓝图干到底”的总体要求。本文通过分析用途管制手段的内容及作用，提出用途管制应从空间约束和指标约束两方面出发，根据管制对象在空间尺度、功能重要性和功能排他性三个维度的特点，形成“图”“数”结合的弹性控制体系，以达到保障底线、兼顾发展弹性的目标，实现规划能用、管用、好用。
作者
徐翔宇 上海复旦规划建筑设计研究院规划师
正文
国土空间用途管制是自然资源部的一项主要职责，因而，规划编制中涉及的用途管制手段尤为重要，以往的各类规划管制手段往往侧重于某一方面而顾此失彼[1]。譬如，城乡规划注重空间约束，通过空间边界限定土地发展权，而土地利用总体规划则侧重于指标约束，但其管控较强而导致规划弹性不足。以上两者进行管制用途变更的主要途经是通过修编规划的方式进行，这容易引发部门权责冲突，导致规划内容相互打架[2]。
规划冲突的本质是各部门对于其所涉及国土空间土地发展权的配置差异，现状冲突即是部门博弈的结果[3]。目前，我国土地开发采取的是最严格的审批制[①]，如何在管好底线的同时预留合理的发展弹性，是保障总体规划能用、管用、好用的基础。
本文主要对自然资源部2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中体现出来的国土空间用途管制方法进行解读，以期探寻一种符合当下要求的弹性控制体系。
1、空间约束
1.1
国土空间总体格局
国土空间总体格局是一种宏观层次的空间约束类型，强调系统性和前瞻性。从关系上看，规划分区是总体格局的落实与细化，主要通过控制线体系和其他空间布局体系来实现。其中，控制线体系要求清晰、明确的边界条件，要“作为开发建设不可逾越的红线”；其他空间布局体系更强调层次性、结构性和连通性等内容，对于边界条件没有提出明确的要求。
1.2
控制线体系和其他空间布局体系
控制线体系包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三线”），以及结合地方实际提出的历史文化、矿产资源等其他底线内容。
▲高山里的五色梯田
其他空间布局体系主要是指控制线体系之外涉及空间布局和引导要求的内容，其中有部分内容要求提出空间布局和指引，如市域重要交通廊道、能源通道、应急用地和大型危险品存储用地等；另一部分内容更强调布局原则和标准的合理性，如城乡基础设施和公共服务设施网络体系、开敞空间和慢行网络等。
1.3
空间约束要素之间的关系
针对不同的约束要素有不同的管控手段和标准，厘清空间约束要素之间的关系是关键。如图1所示，各类空间约束要素之间的关系可以从空间尺度、功能重要性、功能排他性三个维度来理解。
▲稻城县城的日出
其中，空间尺度反映的是管制对象在其主导功能上的尺度效应，即由于管制对象尺度变化造成的功能变化。在“五级”层次的国土空间总体规划中，即使同一管制对象的约束内容和方式也会有所变化。功能重要性反映的是事权层次，一般来讲功能更重要的管制对象所处的事权层次更高，不同事权层次采用的约束手段也将不同。
对于市级国土总体空间规划来讲，事权层次“三线”最高，主要为上级事权；其他控制线和邻避空间布局次之，主要为本级事权；其他空间布局最低，主要为本级和下级事权。功能排他性反映的是主导功能相互替代及兼容性的能力，排他性越弱则更易与其他功能相混合，用途变更的弹性就更大。
图1 各类空间约束要素之间的关系
2、指标约束
国土空间管制在空间约束的基础上，还需要有条件约束，主要表现为规模指标和用途管制规则两种类型，在规划编制过程中，条件约束的核心是指标约束。
2.1
规划指标体系
《指南》中的规划指标体系分为空间底线、空间结构与效率、空间品质三大类，共计35项。其中包含了13项约束性指标、16项预期性指标、6个建议性指标，并分为市域和中心城区两个指标统计范围。
2.2
用途管制规则
目前用途管制规则尚未完善，《指南》中的强制性内容（附录F）和城镇开发边界划定要求（附录G），从侧面反映出市级国土空间总体规划中各类控制线和规划分区用途管制强度的高低。
“三线”管控要求最高，而城镇开发边界最为复杂。城镇开发边界划定一定程度上是通过处理好开发边界底图与底数的关系，从而实现刚性管控和发展弹性的平衡。
2.3
底图与底数的关系
《指南》要求在统一底图、底数的基础上完成市级国土空间总体规划的编制工作，底图对应空间边界及空间关系，底数对应边界内表征某种功能的规模指标。从用途管制的弹性角度来看，规模指标底数与其对应的底图几何投影面积之间差异越小，则用途管制弹性越弱，反之则越强。
▲云南罗平螺丝田油菜花
譬如，为了落实耕地的特殊保护制度，永久基本农田保护范围的几何投影面积一般仅略大于永久基本农田保护指标，剩余部分表现为维持永久基本农田内耕地条件的机耕道、田坎、沟渠等农田水利设施用地，严禁非农建设。
而《指南》规定的城镇开发边界是由城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区组成（图2），城镇开发边界以及城镇开发边界内的特别用途区原则上不得调整。“划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%”，县级则是90%。城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的15%，《指南》还对常住人口较多、收缩城镇和人均指标显著超标的城镇进一步控制弹性控制区所占的比例。
对于开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍的，需要对其合理性及必要性作出说明。以上均是通过规定“图”与“数”之间的关系，保障规划的合理性与发展弹性。
图2 空间关系示意图︱图片来源：《指南》
3、弹性控制体系
3.1
底图、底数的确定
《指南》主要通过一系列名词解释和注释等内容，最终确定了国土空间中边界、用地和人口的对应关系，以此实现“图”与“数”的对应。
在弹性控制体系中，“图”即是空间相关的约束，包括边界位置、空间布局、连通性和近邻关系等；“数”即是指标相关的约束，包括总规模、新增规模、数量上下限和倍数关系等。对管制对象而言，不同的“图”“数”组合关系，意味着不同的管制要求和控制弹性。
3.2
弹性控制原则与方法
为了保障国土空间保护与开发的弹性，市级国土空间规划管制体系的弹性控制包含两个方面的内容：一方面是边界保持弹性，表现为边界调整的难易程度或事权层次的高低；另一方面是功能保持弹性，表现为用途转换的约束性强弱或开发与保护功能复合度的高低。如图3所示，按照要素功能自身的重要性与排他性，可以将国土空间规划管制对象分为四类：
图3 国土空间规划管制的对象示意图
1
重要性非常高、排他性非常强的管制对象，如永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，这一部分采用“图”与“数”双重严格约束。
2
重要性高、排他性非常强的管制对象，如地质灾害区、蓄滞洪区、矿产区等，采用“图”严格约束，“数”可根据实际需要调整，或者采用复合控制的管控手段，以增加弹性。
3
重要性高、排他性强的管制对象，如交通市政设施廊道、城市“六线”，主要采用“图”的约束，但可随着设施变更或者城市发展实际情况进行调整，边界存在一定的弹性。
4
重要性非常高、排他性强的管制对象，如耕地、林地，主要采用指标约束，边界存在较大的弹性。
3.3
尺度效应下的“图”“数”组合关系
国土空间总体规划分为国家级、省级、市级、县级和乡镇级五级，管制对象的尺度效应显著，即使对同一管制要素，在不同层次的规划中可采取不同类型的“图”“数”组合方式，以适应规划传导的要求。
▲苏州园区东方之门建筑群
在规划自上而下传导的过程中，“图”侧重于底线要素的刚性管控，事权层次越高则刚性越强；而“数”侧重于重要功能的弹性约束。一方面，指标的大小反映了约束性的强弱，包含了发展弹性；另一方面，根据经济学上的科斯定理[②]，在产权明确的情况下，一切可量化的资源要素，都可以通过优化资源配置达到帕累托最优，这也是弹性控制的一部分内容。
因此，在尺度从大到小传导过程中，应以指标即“数”的传导为主，空间即“图”的传导为辅，只有那些特别重要的内容，才需要通过“图”来进行约束。国家级和省级国土空间总体规划向市级规划传导以“数”为主，包括主导功能和相关指标的安排。
▲黑龙江漠河县城街道上的俄罗斯建筑
市级向县级规划传导以“数”为主、“图”为辅，主要落实上级分解指标，同时要划定和划示重要空间及控制线。县级向乡镇级规划传导则“图”“数”并重，要求将划定和划示的各类空间及控制线在乡镇级规划中落实，并提出对应的指标控制要求。乡镇级规划应实现规划“图”“数”的一一对应，明确管制对象的具体要求。
4、结论
文章主要通过对《指南》中用途管制手段涉及的空间约束和指标约束相关内容进行解读，认为其通过“图”“数”的不同组合实现用途管制的弹性管控，而“图”“数”的组合方式由管制对象在空间尺度、功能重要性和功能排他性三个维度上的特点来决定。
由此得出国土空间总体规划在用途管制方面的弹性控制体系，“图”“数”结合的管制手段，在各级规划中均有一定的普适性。
参考文献
[1] 杨玲. 基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探——关于县(市)域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考[J]. 城市发展研究, 2016, 23(2): 8-15.
[2] 许景权,沈迟,胡天新,等. 构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J]. 规划师, 2017, 33(2): 5-11.
[3] 林坚,陈诗弘,许超诣,等. 空间规划的博弈分析[J]. 城市规划学刊, 2015(1): 10-14.
[①] 根据我国《土地管理法》（2020年修正）的规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，从法律层面确定了土地开发和利用的审批制度。
[②] 科斯定理是由罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的一种观点，认为只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，可以实现资源配置的帕累托最优。
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以往各类规划的用途管制手段虽各有特点，但已无法满足新时期国土空间总体规划“一张蓝图干到底”的总体要求。本文通过分析用途管制手段的内容及作用，提出用途管制应从空间约束和指标约束两方面出发，根据管制对象在空间尺度、功能重要性和功能排他性三个维度的特点，形成“图”“数”结合的弹性控制体系，以达到保障底线、兼顾发展弹性的目标，实现规划能用、管用、好用。
作者
徐翔宇 上海复旦规划建筑设计研究院规划师
正文
国土空间用途管制是自然资源部的一项主要职责，因而，规划编制中涉及的用途管制手段尤为重要，以往的各类规划管制手段往往侧重于某一方面而顾此失彼[1]。譬如，城乡规划注重空间约束，通过空间边界限定土地发展权，而土地利用总体规划则侧重于指标约束，但其管控较强而导致规划弹性不足。以上两者进行管制用途变更的主要途经是通过修编规划的方式进行，这容易引发部门权责冲突，导致规划内容相互打架[2]。
规划冲突的本质是各部门对于其所涉及国土空间土地发展权的配置差异，现状冲突即是部门博弈的结果[3]。目前，我国土地开发采取的是最严格的审批制[①]，如何在管好底线的同时预留合理的发展弹性，是保障总体规划能用、管用、好用的基础。
本文主要对自然资源部2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中体现出来的国土空间用途管制方法进行解读，以期探寻一种符合当下要求的弹性控制体系。
1、空间约束
1.1
国土空间总体格局
国土空间总体格局是一种宏观层次的空间约束类型，强调系统性和前瞻性。从关系上看，规划分区是总体格局的落实与细化，主要通过控制线体系和其他空间布局体系来实现。其中，控制线体系要求清晰、明确的边界条件，要“作为开发建设不可逾越的红线”；其他空间布局体系更强调层次性、结构性和连通性等内容，对于边界条件没有提出明确的要求。
1.2
控制线体系和其他空间布局体系
控制线体系包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三线”），以及结合地方实际提出的历史文化、矿产资源等其他底线内容。
▲高山里的五色梯田
其他空间布局体系主要是指控制线体系之外涉及空间布局和引导要求的内容，其中有部分内容要求提出空间布局和指引，如市域重要交通廊道、能源通道、应急用地和大型危险品存储用地等；另一部分内容更强调布局原则和标准的合理性，如城乡基础设施和公共服务设施网络体系、开敞空间和慢行网络等。
1.3
空间约束要素之间的关系
针对不同的约束要素有不同的管控手段和标准，厘清空间约束要素之间的关系是关键。如图1所示，各类空间约束要素之间的关系可以从空间尺度、功能重要性、功能排他性三个维度来理解。
▲稻城县城的日出
其中，空间尺度反映的是管制对象在其主导功能上的尺度效应，即由于管制对象尺度变化造成的功能变化。在“五级”层次的国土空间总体规划中，即使同一管制对象的约束内容和方式也会有所变化。功能重要性反映的是事权层次，一般来讲功能更重要的管制对象所处的事权层次更高，不同事权层次采用的约束手段也将不同。
对于市级国土总体空间规划来讲，事权层次“三线”最高，主要为上级事权；其他控制线和邻避空间布局次之，主要为本级事权；其他空间布局最低，主要为本级和下级事权。功能排他性反映的是主导功能相互替代及兼容性的能力，排他性越弱则更易与其他功能相混合，用途变更的弹性就更大。
图1 各类空间约束要素之间的关系
2、指标约束
国土空间管制在空间约束的基础上，还需要有条件约束，主要表现为规模指标和用途管制规则两种类型，在规划编制过程中，条件约束的核心是指标约束。
2.1
规划指标体系
《指南》中的规划指标体系分为空间底线、空间结构与效率、空间品质三大类，共计35项。其中包含了13项约束性指标、16项预期性指标、6个建议性指标，并分为市域和中心城区两个指标统计范围。
2.2
用途管制规则
目前用途管制规则尚未完善，《指南》中的强制性内容（附录F）和城镇开发边界划定要求（附录G），从侧面反映出市级国土空间总体规划中各类控制线和规划分区用途管制强度的高低。
“三线”管控要求最高，而城镇开发边界最为复杂。城镇开发边界划定一定程度上是通过处理好开发边界底图与底数的关系，从而实现刚性管控和发展弹性的平衡。
2.3
底图与底数的关系
《指南》要求在统一底图、底数的基础上完成市级国土空间总体规划的编制工作，底图对应空间边界及空间关系，底数对应边界内表征某种功能的规模指标。从用途管制的弹性角度来看，规模指标底数与其对应的底图几何投影面积之间差异越小，则用途管制弹性越弱，反之则越强。
▲云南罗平螺丝田油菜花
譬如，为了落实耕地的特殊保护制度，永久基本农田保护范围的几何投影面积一般仅略大于永久基本农田保护指标，剩余部分表现为维持永久基本农田内耕地条件的机耕道、田坎、沟渠等农田水利设施用地，严禁非农建设。
而《指南》规定的城镇开发边界是由城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区组成（图2），城镇开发边界以及城镇开发边界内的特别用途区原则上不得调整。“划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%”，县级则是90%。城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的15%，《指南》还对常住人口较多、收缩城镇和人均指标显著超标的城镇进一步控制弹性控制区所占的比例。
对于开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍的，需要对其合理性及必要性作出说明。以上均是通过规定“图”与“数”之间的关系，保障规划的合理性与发展弹性。
图2 空间关系示意图︱图片来源：《指南》
3、弹性控制体系
3.1
底图、底数的确定
《指南》主要通过一系列名词解释和注释等内容，最终确定了国土空间中边界、用地和人口的对应关系，以此实现“图”与“数”的对应。
在弹性控制体系中，“图”即是空间相关的约束，包括边界位置、空间布局、连通性和近邻关系等；“数”即是指标相关的约束，包括总规模、新增规模、数量上下限和倍数关系等。对管制对象而言，不同的“图”“数”组合关系，意味着不同的管制要求和控制弹性。
3.2
弹性控制原则与方法
为了保障国土空间保护与开发的弹性，市级国土空间规划管制体系的弹性控制包含两个方面的内容：一方面是边界保持弹性，表现为边界调整的难易程度或事权层次的高低；另一方面是功能保持弹性，表现为用途转换的约束性强弱或开发与保护功能复合度的高低。如图3所示，按照要素功能自身的重要性与排他性，可以将国土空间规划管制对象分为四类：
图3 国土空间规划管制的对象示意图
1
重要性非常高、排他性非常强的管制对象，如永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，这一部分采用“图”与“数”双重严格约束。
2
重要性高、排他性非常强的管制对象，如地质灾害区、蓄滞洪区、矿产区等，采用“图”严格约束，“数”可根据实际需要调整，或者采用复合控制的管控手段，以增加弹性。
3
重要性高、排他性强的管制对象，如交通市政设施廊道、城市“六线”，主要采用“图”的约束，但可随着设施变更或者城市发展实际情况进行调整，边界存在一定的弹性。
4
重要性非常高、排他性强的管制对象，如耕地、林地，主要采用指标约束，边界存在较大的弹性。
3.3
尺度效应下的“图”“数”组合关系
国土空间总体规划分为国家级、省级、市级、县级和乡镇级五级，管制对象的尺度效应显著，即使对同一管制要素，在不同层次的规划中可采取不同类型的“图”“数”组合方式，以适应规划传导的要求。
▲苏州园区东方之门建筑群
在规划自上而下传导的过程中，“图”侧重于底线要素的刚性管控，事权层次越高则刚性越强；而“数”侧重于重要功能的弹性约束。一方面，指标的大小反映了约束性的强弱，包含了发展弹性；另一方面，根据经济学上的科斯定理[②]，在产权明确的情况下，一切可量化的资源要素，都可以通过优化资源配置达到帕累托最优，这也是弹性控制的一部分内容。
因此，在尺度从大到小传导过程中，应以指标即“数”的传导为主，空间即“图”的传导为辅，只有那些特别重要的内容，才需要通过“图”来进行约束。国家级和省级国土空间总体规划向市级规划传导以“数”为主，包括主导功能和相关指标的安排。
▲黑龙江漠河县城街道上的俄罗斯建筑
市级向县级规划传导以“数”为主、“图”为辅，主要落实上级分解指标，同时要划定和划示重要空间及控制线。县级向乡镇级规划传导则“图”“数”并重，要求将划定和划示的各类空间及控制线在乡镇级规划中落实，并提出对应的指标控制要求。乡镇级规划应实现规划“图”“数”的一一对应，明确管制对象的具体要求。
4、结论
文章主要通过对《指南》中用途管制手段涉及的空间约束和指标约束相关内容进行解读，认为其通过“图”“数”的不同组合实现用途管制的弹性管控，而“图”“数”的组合方式由管制对象在空间尺度、功能重要性和功能排他性三个维度上的特点来决定。
由此得出国土空间总体规划在用途管制方面的弹性控制体系，“图”“数”结合的管制手段，在各级规划中均有一定的普适性。
参考文献
[1] 杨玲. 基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探——关于县(市)域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考[J]. 城市发展研究, 2016, 23(2): 8-15.
[2] 许景权,沈迟,胡天新,等. 构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J]. 规划师, 2017, 33(2): 5-11.
[3] 林坚,陈诗弘,许超诣,等. 空间规划的博弈分析[J]. 城市规划学刊, 2015(1): 10-14.
[①] 根据我国《土地管理法》（2020年修正）的规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，从法律层面确定了土地开发和利用的审批制度。
[②] 科斯定理是由罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的一种观点，认为只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，可以实现资源配置的帕累托最优。
部分图片选自公共网络，版权归原作者所有，如有异议可联系删除。
文章来源“上海空间规划设计研究院”官方网站，更多规划及设计信息，可关注微信号【上海空间规划】
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上海空间规划设计研究院面向国家转型和发展需求，以国际化专业团队打造前沿性科技智库。作为“复旦设计”重要成员，上海空间规划设计研究院依托复旦大学多学科优势，与复旦大学空间规划研究中心、复旦规划建筑设计研究院、《城乡规划》杂志社等机构紧密合作，聚焦国土空间规划、遥感监测、北斗智慧、类脑智能、大数据等相关领域，为城市发展提供技术支持和专业服务。
